آمریکا آمادگی استفاده از مکانیسم ماشه و ماده 37 برجام را ندارد/ایران در برجام برای نخستین باربه قدرت نرم توجه کرد

ایرنا – اظهار نظر های ترامپ علیه برجام با هر انگیزه ای که باشد، نگاه ها را متوجه بافت و ساختار توافق هسته ای شش قدرت جهانی با ایران کرده است، اینکه تا چه حد استحکام دارد و تا چه میزان از حقوق ایران دفاع می کند.
ترامپ حتی پیش از ورود به کاخ سفید هم برجام را بدترین توافقی می خواند که در تاریخ آمریکا امضا شده و پس از ورود به کاخ هم تلاش کرد در آن رخته ای ایجاد کند.
انگیزه رییس جمهور تازه کار آمریکا در نکوهش برجام هرچه باشد، تاکنون مقصودش حاصل نشده است. آیا ناکامی ترامپ محصول حمایت شریکان اروپایی برجام است و یا ساختار برجام ؟ ساختار برجام تا چه حد در برابر تکانه های کاخ سفید مقاوم است؟
مذاکره کنندگان هنگام چانه زنی برای نگارش برجام به چه می اندیشیدند؟ این را از لابلای واژه های توافق هسته ای می توان فهمید.
خبرگزاری جمهوری اسلامی (ایرنا) با همکاری انجمن ایرانی روابط بین الملل میزگردی برگزار کرد تا به این سوال ها پاسخی حقوقی و کارشناسی داده شود، پاسخی ورای نگاه های سیاسی و جناحی.
دکتر یوسف مولایی و دکتر محسن عبداللهی در این میزگرد که جمعی از دانشجویان دوره های تحصیلات تکمیلی حقوق و روابط بین الملل هم حضورداشتند، از زاویه حقوقی ، برجام را موشکافی کردند.
مشروح این پرسش و پاسخ را می خوانیم:

مشروح این نشست به شرح زیر است؛
سوال این که هفته های اخیر زمزمه هایی درباره تغییر در برجام از سوی برخی محافل عمدتا در آمریکا شنیده می شود، میزگرد امروز به منظور بررسی این مسئله برگزار شده است و خواستیم با حضور استادان گرامی به بررسی حقوقی این موضوع بپردازیم.

مولایی: اینکه بگوییم معاهده ای به لحاظ حقوقی به هیچ وجه قابل تغییر نیست، شاید درست نباشد. مثل هر قراردادی طرفین می توانند به اصلاحات و تغییرات توافق کنند.
اما سوال این است آیا به طور یکجانبه یکی از طرفین می تواند تغییراتی در توافقی اعمال کند و یا مثلا از آن خارج شود در واقع بحث یکجانبه بودن است.
برجام بدون ارتباط با قطعنامه 2231 شورای امنیت سازمان ملل تقریبا به لحاظ حقوقی قابل بحث نیست و نمی توانیم این دو سند را مستقل حساب کنیم.
به نظر من بیشتر قطعنامه است که باید پررنگ شود، مسائل پیرامونی آن و اینکه بگویید این قابل تفسیر و تغییر است شاید به لحاظ نظری و حقوقی جذاب باشد.
مسائل مختلف تغییر و تفسیر و اصلاح معاهده در چارچوب کنواسیون وین ، عرف بین الملل و رویه دولت ها بحث می شود ولی اگر قرار باشد کاربردی بحث شود باید این باشد که با وجود قطعنامه مزبور چه اتفاقی می تواند بیفتد و از این جهت قطعنامه جایگاه بسیار مهمی دارد و بحث تغییر تا حدی منتفی است.
حداقل اینکه اگر رضایت تمام اعضا نباشد تغییری امکان پذیر نیست. اگر رضایت باشد که هر کاری را می شود، انجام داد منتهی تمام طرف ها باید رضایت داشته باشند در غیر این صورت به لحاظ حقوقی و ارتباط با قطعنامه مشکلات جدی وجود دارد. حتی اگر قطعنامه هم وجود نداشت این درخواست یکطرفه است.
اولین بار در سال 1870 چنین بحثی مطرح شد. در آن سال معاهده چند جانبه بین ترکیه و روسیه و کشورهای دریای سیاه امضا شد و در آنجا هم این ادعا مطرح شد که چون طرف های دیگر تعهدات خود را نقض کردند، روسیه می تواند از معاهده خارج می شود و بقیه با آن مخالفت کردند.
به هر حال این اصلی است که تا امروز هم اعتبار دارد. بنا بر اصل اساسی حقوق بین المل هیچ دولتی نمی تواند خود را یکجانبه از معاهده خارج کند. این اصل طی سالیان گذشته رشد کرده و امروز مثل درختی است که ریشه آن تقویت شده است بنابراین تغییر یکجانبه آن قابل طرح نیست.

عبداللهی: واکنش درست جناب آقای دکتر مولایی، انتقادی به انتخاب عنوان است؛ هیچ سندی در حقوق بین الملل برای همیشه غیرقابل تغییر نیست. بنابر این اگر «تغییر پذیری برجام» را تیتر می کردیم دقیق تر بود. هر چند برجام یک معاهده نیست اما یک توافق است. همانطور که در قراردادهای داخلی برای همه حقوقدان ها قابل فهم است، در حقوق بین الملل نیز اصل حاکمیت اراده بر این سند جاری است. یعنی این سند همانطور که با اراده طرف های تهیه کننده به وجود آمده می تواند با توافق کل آنها تغییر پیدا کند.
این سند به نظر من معاهده نیست اما اصول کلی حقوق مندرج در کنواسیون معاهدات می تواند در مورد این سند هم مورد استناد قرار بگیرد. در ماده 39 کنوانسیون حقوق معاهدات امکان اصلاح معاهده با توافق طرف های آن پیش بینی شده است . به طوری که اگر همه طرف ها جمع شوند می توانند آن را تغییر دهند.
اگر به فرض، تعدادی از طرف های این سند بدون مشارکت ایران یا با مشارکت ایران اقدام به مذاکره برای تغییر کنند. این تغییرات یا سند توافق شده بعدی بدون توافق هیچ کدام از آنها قابل التزام بر آنها نیست.
بند 4 ماده 40 کنوانسیون مقرر می کند: «موافقتنامه ای که متضمن اصلاح معاهده است دولت یا دولت هایی را که طرف آن معاهده هستند و طرف این موافقتنامه نیستند، ملتزم نمی کند». بنابر این ضمن بیان اصل تغییرپذیری معاهدات باید تاکید کرد که این تغییرات حتما باید با توافق همه طرف ها باشد.
در مورد برجام بحث در دو سطح متن برجام و سپس قصد و نیت مصوبین آن قابل طرح و بررسی است.
در متن برجام هیچ بند خاصی وجود ندارد که به بحث اصلاح برجام اختصاص یافته باشد. اما قبل از ورود به متن لازم است درباره قصد طرف ها بحث کنیم. وقتی این سند در کل بحث می شود قرائنی وجود دارد که نشان می دهد طرف های مذاکره کننده به دنبال ایجاد سندی که بعد از چند سال نیاز به اصلاح و تکمیل یا پروتکل اصلاحی و الحاقی داشته باشد، نبوده اند. نشان گذاری فواصل زمانی هشت ساله، ده ساله، 15 ،بیست و بیست و پنج ساله برای پایان محدودیت های فعالیت های هسته ای ایران -که به بندهای غروب آفتاب یا قیود پایانی معروف هستند- نشان می دهد مذاکره کنندگان نمی خواستند مثل اسناد زیست محیطی سند ساختاری و چارچوبی ایجاد کنند که برای اجرا در ادامه نیاز به پروتکل اصلاحی و یا الحاقی داشته باشد. بلکه هدف تصویب سندی بوده که از صفر تا صد را پیش بینی کرده باشد.
به دیگر سخن برجام هم قیودی درباره تولد و هم قیودی برای خاتمه تعهدات دارد. بنابراین، این بحث که قصد تدوین کنندگان این بوده که امکان تجدید نظر را مطرح کنند، وجود ندارد. اما در متن برجام با وجود نکته ای که گفتم یک بند همچنان قابلیت تفسیر دوگانه را دارد.
بند 16 برجام صراحتا اشاره می کند که «اعضای برجام یعنی سه دولت تروئیکا، سه دولت دیگر و ایران به منظور بازبینی و ارزیابی پیشرفت ها و تصویب با وفاق عام تصمیمات مقتضی هر دو سال یک بار و در صورت نیاز زودتر تشکیل جلسه خواهند داد». متن پیش بینی شده به دولت های طرف اجازه می دهد هر دو سال یکبار گرد هم جمع شوند و در مورد پیشرفت ها «review & assess» بکنند. در زبان انگلیسی واژه «review » ظرفیت تفسیر به عنوان بازنگری از یک تصمیم را نیز دارد.
اگر بخواهیم تفسیر حقوقی ارائه دهیم صرف نظر از اینکه چه طرفی هستیم،تفسیر در اسناد بین المللی و حتی اسناد داخلی، سیاقی است. به طوری که شما نمی توانید یک کلمه را بدون در نظر گرفتن متن مورد نظر تفسیر کنید. این متن در برجام و خود بند 16 دلالت های متفاوتی از تفسیر لغوی فوق ارائه می کند. این بند تشکیل جلسه را برای بازبینی و ارزیابی «پیشرفت ها» مقید می کند. لذا با توجه به واژه پیشرفت ها می شود این بند را ناظر بر گردهمایی دولت های عضو برجام بر «نظارت بر اجرای برجام» تفسیر کنیم نه «امکان بازنگری در خود برجام». نتیجه آنکه این بند باید در سیاق ماده 16و کل برجام دیده شود.
آخرین نکته اینکه به فرض اگر از این بند ظرفیت تغییرپذیری یا امکان تغییر پذیری را مستفاد کنیم باز انتهای بند تاکید می کند تصمیم با وفاق عام است. یعنی حتی قاعده اکثریت هم حاکم نیست. ماده تاکید می کند «وفاق عام».
کنسانسوس آیین اتخاذ تصمیم است که در آن رای گیری نمی شود. یعنی به قدری طرف ها مذاکره می کنند تا هیچ مخالفت عمده ای در تصویب سند وجود نداشته باشد و منافع همه طرف ها به طور رضایت بخشی تامین شود.

مولایی: در مورد اینکه برجام یک معاهده است بحث های حقوقی متفاوتی وجود دارد. در نشریات و محافل علمی و سیاسی آمریکا هنوز هم بحث است که آیا برجام یک معاهده است و آیا اختیاراتی که رئیس جمهور دارد، می تواند برای خروج از برجام اعمال کند که بحث های حقوقی آن هنوز ادامه دارد.
در گذشته هم سابقه ای از این دست داریم . ما بیانیه الجزایر را بیانیه می خوانیم ولی بیانیه الجزایر یک معاهده است. دومین مطلب این است اسناد معاهدات مربوط به مسائل امنیتی است که به دشواری تغییر می کند. طرفین سختگیری می کنند و در غیر این صورت به طور عام حقوق بین الملل اصل بودن آزادی اراده را می پذیرد. وقتی طرفین توافق کردند برای ورود به توافق به همان نسبت آزاد هستند که از آن خارج شوند. اما در حوزه بحث های امنیتی سختگیری زیاد است. برای مثال در ان.پی. تی بیشترین سختگیری را اعمال می کنند و ما برای تفسیر باید تمام موارد را در نظر بگیریم. خروجی بحث این است که چنین اسنادی به سختی قابل تغییر هستند.

سوال: اگر امکان دارد درباره بسترهای سیاسی تغییر ناپذیری برجام نظرتان را بفرمایید؟

مولایی: اتفاقا در آمریکا همین را مطرح کردند از نظر حقوقی مسئله تا حدی روشن است؛ اختلافات و تفاسیر مختلفی وجود دارد ولی باید بیشتر از بعد سیاسی موضوع را دنبال کرد. عنصر قدرت مبانی و پایه حقوق بین الملل است. یعنی این قدرت و موازنه قدرت است که قاعده سازی می کند. برجام هم اگر چه در قالب حقوقی گنجانده شده، بستر و فرایندی که طی شده فرایند سیاسی است و در بستر مناسبات قدرت است که قاعده ایجاد می شود.
به لحاظ فلسفی حق غیرقابل تعریف است. در حقوق بین الملل همه قدرت ها می توانند هرچیزی را که ایجاد کردند، تغییر دهند. الان هم بیشتر درگیری در حوزه سیاسی است. اگر واقعا طرفین می خواستند موضوع حقوقی دیده و ملاحظه شود، خیلی راحت می توانستد موضوع را در دیوان بین المللی دادگستری بگنجانند و موضوع کارشناسی شود. در واقع بحث در بستر سیاسی باید مد نظر قرار گیرد. اگر ملاحظات سیاسی نبود که هست و آقای ترامپ در قدرت نبود، شاید این حرف ها اصلا مطرح نمی شد.
در مورد برجام همیشه از ادعاهایی در خصوص اینکه ایران در منطقه دخالت می کند، مطرح می شود. اینها مسائل سیاسی را مطرح می کنند تا از نظر حقوقی امتیازی بگیرند وگر نه از نظر حقوقی متن استحکام لازم را دارد. برجامی که متولد شده، برجام زمان اوباما بود و شرایط منطقه و جهان متفاوت بود. قطعا با تغییراتی که در فضای سیاسی ایجاد شده این سند می تواند به طرز دیگری تعبیر و تفسیر شود.

عبداللهی : در این خصوص باید درباره اصل وفای به عهد توضیحاتی دهیم. هنگام پذیرش برجام نظرات گوناگونی درباره ماهیت برجام ارایه شد. عده ای آن را معاهده و گروهی دیگر آن را توافق سیاسی نامیدند. ماهیت هر چه باشد سئوال این است که ضمانت اجرای آن چیست؟
اتفاقا مکتب ییل اعتقاد دارد که حقوق مدام باید به نیازهای زمان خود پاسخ دهد. این دیدگاه دقیقا نکته مقابل تفکراتی است که می گوید ویژگی قاعده حقوقی ثبات و تغییرناپذیری ذاتی آن است. اگر قرار باشد پس از هر انتخاباتی معاهده ای تغییر کند، دیگر در جامعه بین المللی هیچ دولتی حاضر به مذاکره و پذیرش تعهدات بین المللی نخواهد بود.
برجام به مانند هر سند دیگر فرزند زمان خود است . این حرفِ بسیار درستی است: هر طرفی امتیازاتی داده و امتیازاتی هم دریافت کرده است. هم از نظر ایران و هم از طرف غربی ها انتقادات زیادی به این سند وارد می شود. آمریکا می گوید این سند به نفع ایران است چرا که این کشور محدودیت های موقتی را بر فعالیت های خود پذیرفته است که در آینده خاتمه می یابد. اما ما تعهد دادیم هیچ تحریمی و هیچ پرونده ای در مورد پرونده هسته ای ایران باز نکنیم.
از نظر آمریکایی ها این سند رسوایی بزرگی محسوب می شود. این سند به موجب قطعنامه 2231 غنی سازی هسته ای را در ایران شناسایی کرده و داشتن انرژی هسته ای مورد تایید قرارداده و مهر قانونی شورای امنیت را هم بر آن زده است.
از طرف دیگر ما برای مدتی تعداد سانتریفیوژها را کم کردیم، مواد غنی شده را از کشور خارج کردیم در داخل هم انتقاداتی می شود که چرا باید این محدودیت ها را می پذیرفتیم. حقیقت این است که فشارها باعث شده چه این طرف و چه آن طرف محدودیت هایی را بپذیرند. اگر قرار باشد به فاصله هر دو و یا چهار سال یک بار، در هر کشوری انتخاباتی برگزار شود و اولویت های سیاسی تغییر کند و بخواهند سند را تغییر دهند، دیگر هیچ کشوری در دنیا مایل به مذاکره در این سطح نخواهند شد و این نشان می دهد اصل وفای به عهد که خیلی ها آن را سنگ بنای حقوق بین الملل در نظر گرفته اند، همچنان به خوبی کار می کند به نحوی که ترامپ هم نتوانسته است علیرغم وعده های انتخاباتی این سند را پاره کند و عملا آن را به کنگره واگذار کرده است.

مولایی : بحث حسن نیت هم از مباحث واقعا پرقدرتی است که در ایران از آن استفاده نمی کنیم . بعضی نظام های حقوقی مثل سوئیس خیلی به آن وزن می دهند. بر این اساس به راحتی نمی شود هر متنی را تغییر داد. این که این اصل را آوردند برای این است که وقتی همه می دانند سندی در حد برجام با آن شرایط زمان که هیچ کدام از دولت ها شاید صد در صد راضی نبودند، تنظیم شده است. برای همین گفتند متن برجام با اجماع باید تغییر داده شود و مطالبات کشورها و اعضا را باید پاسخ داد. برای همین است که این سند هم در ایران مورد اعتراض است. مقداری هم حق دارند چون سند سند کامل نیست و در آمریکا هم همین اعتراض ها به آن مطرح می شود. منتهی اگر نیت این باشد و انتقاد سازنده شود ، برای کمک به منافع ملی این انتقادات درست است و حسن نیت را برای این گذاشتند.
اگر فقط ملاحظات سیاسی را ملاک قرار دهند تزلزل آن خیلی زیاد می شد ولی اگر اصل حسن نیت ملاک باشد ما باید دنبال نیت هم بگردیم و در غیر این صورت باید این سوال مطرح شود که هدف برای رسیدن به چیست اگر با الزامات حسن نیت نمی خواند.

سوال: بحثی که مطرح است این است که جمهوری اسلامی ایران به تعهداتش عمل کرده اما طرف مقابل به نوعی تعهدات خود را نقض می کند ، در صورت ادامه این روند ما باید چه کار کنیم؟

مولایی: پیچیدگی همین است. وقتی ما به مناسبات حقوقی بین الملل نگاه می کنیم اگر دولت ها به تعهدات بین المللی وفادار نمانند، مناسبات بین الملل سریع متزلزل می شود. از طرف دیگر دوستان روابط بین الملل آن را در حد آنارشی می دانند و اعتقاد دارند آن استحکام جامعه داوری و نه سلسله مراتب داخلی را ندارد و از طرفی اقتدار عالی وجود ندارد.
ما در فضای خاصی هستیم ؛ از یک طرف قواعد حقوقی وجود دارد که امکان نقض های مکرر هم وجود دارد مخصوصا برای کشورهایی که از قدرت بیشتری برخودارند که در حقوق داخلی هم چنین نقض هایی داریم. برای مثال بخش هایی از حقوق داخلی و حتی قانون اساسی ممکن است هیچ وقت اجرا نشود.
در خصوص نقض تعهدات بین المللی تنها بحث معتبر این است که این کار در هر حال بدون هزینه نیست، مسئولیت بین المللی دارد و آثار مسئولیت بین المللی هم از ابتدا به شناسایی عمل به عنوان اقدام خلاف حقوق بین الملل و شرمنده سازی یک کشور که به تعهدات خود وفادار نیست ، می انجامد. چنین دولتی شرمنده جامعه جهانی و افکار عمومی خواهد بود. این قاعده بعضی وقت ها موثر است. ما الان در مرحله ای هستیم که ترامپ تحت فشار شرمنده سازی از سوی افکار عمومی جهان است و در مقالاتی که در آمریکا منتشر می شود چنین مباحثی دیده می شود. اگر ترامپ بخواهد تعهدات آمریکا را نقض کند، اعتبار بین المللی آن کشور کاهش می یابد و دیگر کسی به آنها اعتماد نمی کند. واقع امر این است بخشی از امتیازات از تاثیرگذاری بر کشورهای دیگر کسب می شود و قدرت های بزرگ از این امتیاز برخوردارند مخصوصا آمریکا که عضو دائم شورای امنیت است. بنابراین شاید عاقلانه نباشد و ساختار حقوقی و سیاسی هم اجازه نمی دهد به راحتی تعهدات خود را نقض کند.
در سطح بین المللی و جهانی هم هر کشور هر وقت که بخواهد از هر سازمانی می تواند خارج شود. در داخل هم با نقض قولنامه یک خرید یا حتی عقد ازدواج می توانید، خارج شوید ولی باید هزینه آن را بپردازید. در فضای سیاسی هم پای هزینه در میان است. برای همین است که آمریکا برای نقض برجام خیلی تلاش کرد ولی ترامپ هنوز موفق نشده است. ترامپ دنبال بهانه است تا به ایران فشار بیاورد. وی منتظر است تا ایران اشتباه کند و آن اشتباه مستمسکی برای آنها شود.

عبداللهی: ابتدا باید کمی درباره مفهوم نقض در برجام صحبت می کنم؛ امکاناتی که برجام در این مورد به طرف ها می دهد و اینکه ما باید چه کار کنیم. احتمالا شنیده اید که یک طرف صحبت از پاره کردن برجام و طرف دیگر صحبت از آتش زدن متقابل آن کرده است. به نظر بنده ما باید جدای از تهدیدات سیاسی موضوع را از منظر حقوقی و دقیق تر تحلیل کنیم.
اولا در برجام واژه نقض ذکر نشده است. مصوبین برجام عمدا برای اینکه بگویند برجام معاهده نیست از واژه «breach» استفاده نکرده اند. در مقابل از «عدم تامین تعهدات» به زبان انگلیسی «not meeting commitments» یا در موارد فاحش از عبارت « non-significant performance » یعنی «عدم اجرای مهم» استفاده کرده و حتی از عبارت مصطلح در کنوانسیون های زیست محیطی و خلع سلاح یعنی عدم پایبندی « Non-complianice» نیز اجتناب کرده اند. بنابراین در این گفتگو مسامحتا و به دلیل سهولت در بیان از واژه « نقض» استفاده می شود.
ما در حقوق دو نوع نقض داریم، نقض عادی و نقض مادی یا فاحش (material breach). در برجام به جای نقض مادی یا نقض فاحش از «عدم اجرای مهم» استفاده شده است. باید حواس مان باشد. شاید استراتژی طرف مقابل انداختن ما به این دام باشد که با نقض های عادی و کم اهمیت برجام، ما را به نقض مادی یا فاحش آن تحریک کند. بسیار مهم است که ایران از نظر خودش مفهوم و مصادیق نقض های مادی یا عدم اجرای مهم را احصا کند. این کار از سوی آمریکا رخ داده و این دولت بلافاصله پس از تایید برجام در فکت شیت کاخ سفید مصادیق «عدم اجراهای مهم» را احصا کرده است. ولی ما به طور منتشر شده چنین چیزی را در دسترس نداریم.
سوالی که اینجا مطرح است این است که آیا «عدم اجرای مهم» از سوی یک طرف به طرف دیگر اجازه نقض متقابل را خواهد داد؟ در پاسخ باید دو نکته را مد نظر قرار دهیم ؛ نخست اینکه این سند دو جانبه نیست و چند جانبه است؛ دوم اینکه این سند، خود بسنده محسوب می شود. در حقوق بین الملل به اسنادی که درون خود نظام جبرانی و ساز و کار حل اختلافات داشته باشند، خود بسنده می گویند. مثل سند تاسیس سازمان تجارت جهانی که امکان حل اختلاف را درون خود پیش بینی کرده است. در چنین اسنادی ما نمی توانیم بدوا به قواعد عام حقوق بین الملل رجوع کنیم. از جمله قواعد عام حقوق بین الملل، اقدام متقابل است. اقدام متقابل اقدامی است که در مقابل نقض طرف به دولت قربانی نقض اجازه می دهد تا اجرای تعهد را معلق کند. همچنین به موجب کنوانسیون حقوق معاهدات در موارد نقض مادی طرف مقابل اجازه خواهد داشت که معاهده را حسب مورد تعلیق یا فسخ کند.
حال سوال این است که آیا این امکانات حقوقی در مورد برجام قابل صدق هستند؟ پاسخ آن است که سند خود بسنده بوده و ترتیبات خود را در مورد نقض پیش بینی کرده است.
به موجب ماده 26 برجام: ایران در صورتی که یک طرف عدم اجرای مهمی داشت می تواند توقف اجرای برجام را جزئا و کلا مستند به این عدم اعلام کند. البته در ماده 26 تجویزی در اختیار ایران قرار نگرفته است و فقط اعلام کرده که جمهوری اسلامی ایران اظهار کرده است در صورت عدم اجرای مهم برجام از سوی یک طرف از جمله زمانی که تحریم ها برگردد، ایران به این بازگشت تحریم ها می تواند به عنوان دلیلی برای توقف اجرای تعهداتش در برجام استناد کند.
عبارت پردازی به گونه ای است که حقی به ایران نمی دهد. فقط می گوید ایران این را گفته البته این هم امتیازی است که ما توانستیم در سند وارد کنیم. با این وجود ماده 36 این امکان را در قالبِ حق، به ما می دهد.
ماده 36 در مورد ساز و کار حل و فصل اختلافات در برجام است و می گوید اگر یک طرف اعتقاد داشت طرف دیگر تعهداتش را اجرا نمی کند، حق دارد و می تواند موضوع را در کمیسیون مشترک برجام طرح کند. کمیسیون 15 روز فرصت دارد در کمیسیون به موضوع فیصله دهد و اگر موفق نشد دولت شاکی می تواند موضوع مورد اختلاف را به وزرای خارجه 1+5 یا هیات مشورتی که متشکل از سه عضو که شامل نماینده ایران نیز خواهد بود، ارجاع دهد.
هم شورای وزیران خارجه و هم هیات مشورتی 15 روز فرصت دارند که حل اختلاف کنند. اگر باز مسئله و موضوع حل نشد دولت شاکی دو امکان را در اختیار دارد که در ایران به آن کمتر توجه شده است. دولت شاکی می تواند موضوع را «عدم اجرای مهم» در نظر گرفته و دو کار انجام دهد. بهتر است دولت ایران با طی این مسیر، موضوع را به عدم اجرای مهم بکشاند و از این دو ظرفیت استفاده کند.
اول اینکه دولت شاکی به نقض مهم یا عدم اجرای مهم به عنوان دلیلی برای توقف اجرای تعهداتش جزئا یا کلا استناد کند و تمام یا بخشی از تعهداتش را کنار بگذارد و دوم اینکه موضوع را به شورای امنیت گزارش کند.
به نظر من اگر دولت ایران به این اعتقاد رسید که آمریکا دارد مسیری را طی می کند که به اعدم اجرای مهم برجام منتهی خواهد شد، بهتر است از این مسیر سایرین را اقناع کند که آمریکا در حال عدم اجرای مهم برجام است تا بتوانند در صورت تصمیم به خروج از برجام خارج و یا توقف اجرای تعهداتش، قانونا به این کار مبادرت ورزیده و به عنوان دولت ناقض شناخته نشود. زیرا برجام قانونا حق فسخ را در این گونه موارد به دولت ها می دهد.

مولایی :استفاده از ظرفیت های ماده 36 را آقای دکتر عبداللهی به درستی توضیح دادند. قسمت آخرش مقداری نگران کننده است اگر به شورای امنیت برسد برخلاف رویه های سابق که رای گیری می شد تا قطعنامه ای تصویب شود، الان رای گیری می شود تا به اینکه آیا وضعیت لغو تحریم ها ادامه پیدا کند یا نه آن وقت ما باید در نظر داشته باشیم که شاکی همیشگی به اسم آمریکا داریم. اراده یک کشور ممکن است به هر حال بر این تعلق بگیرد که این وضعیت ادامه نیابد و ما برگردیم به وضعیت تحریم ها که این را کاری نمی شود کرد و بخشی از ساز وکاری است که ایران هم خیلی تلاش کرد که این طور نشود.
خیلی از اسناد معاهدات به نوعی بحث ضمانت اجرا را در داخل سند می گنجانند. ساز و کار خارج از سند در چارچوب حقوق بین الملل خیلی قوی نیست. دیوان دادگستری لاهه هم صلاحیت اجباری ندارد و تا جایی که ممکن است اگر ضمانت اجرا درون سند باشد، بهتر است. بعید می دانم ما را معاف کند از اینکه اگر ظرفیت های در چارچوب حقوق بین الملل عام وجود دارد از آن نشود استفاده کرد. به نوعی در اینجا آمده به ایران حق نمی دهد اگر آنها تعهداتشان را نقض بکنند، ایران می تواند برگردد به نقطه آغازین. اگر این نقض نباشد عمل ایران خلاف حقوق بین الملل و چون این سند است می تواند در تفسیر موسع از این تفسیر استفاده کرد.

عبداللهی: نگرانی را درک می کنم آن در صورتی است که آمریکا آغازگر باشد. ماده 36 دو امکان را پیش بینی می کند: استناد به «عدم اجرای مهم» به عنوان دلیلی برای توقف بخش یا تمام تعهدات یا گزارش به شورای امنیت. اتفاقا من هم موافقم طی کردن مسیر شورای امنیت مسیر خطرناکی است. می گویم طی کردن این مسیر برای معرفی آمریکا به عنوان ناقض برجام به لحاظ حقوقی مناسب تر است تا اینکه ایران یکباره اعلام کند که آمریکا برجام را نقض کرده و ما از آن کنار می کشیم. طی مسیر مزبور باعث می شود تا بتوانیم شرکای اروپایی را قانع کنیم که آمریکا ناقض برجام است و ما از رهگذر حقوقی که خود برجام برای ما در نظر گرفته است ، بخشی یا تمام تعهدات را معلق می کنیم. بنده ایفای حق و بهره مندی از حق را از مسیر قانونی آن توصیه کردم.
به لحاظ سیاسی ایران تا جایی که می تواند باید سعی کند تا پایبندی خود را به این سند را نشان دهد. برای اولین بار شرایطی فراهم شده که آمریکا با همه امکاناتش به عنوان یک قدرت سوپر پاور در تنگنایی قرار گرفته که نمی تواند به راحتی اراده خود را بر مناسبات بین المللی و ایران حاکم کند برای اینکه به لحاظ حقوقی رفتارش توجیهی ندارد و همه آشکار می بینند که بهانه جویی می کند. وقتی آمریکا در مسیری حرکت می کند که ایران را در تنگنا قرار دهد نشان می دهد که ما باید عکس آن عمل کنیم و همین سیاست اتخاذ شده و تا امروز هم این سیاست کاملا برای ما بازدهی خوبی داشته است و مسئولان ما به آن آگاهی کامل دارند و در آن مسیر حرکت می کنند.
شخصا معتقدم تا آمریکا مکانیسم ماشه یا (snap back) را فعال نکرده ما نباید حتی به دلیل «عدم اجرای مهم» توسط آمریکا از این سند خارج شویم. دلیل را دکتر مولایی پوشیده گفتند. این تحلیل سیاسی هاست ما بعد از انقلاب همواره قربانی تحریم ها بوده ایم. این نکته بسیار مهمی است چطور توانستیم 36 سال قبل از برجام و تحریم های شورای امنیت به حیات سیاسی اقتصادی مان ادامه دهیم. برای اینکه همواره با سیاست شکاف بین آمریکا و جهان منافع خود را تامین کردیم. زمانی که ما آماج تحریم های آمریکا بودیم ایران از طریق اروپا، روسیه و چین به حیات اقتصادی خود ادامه می داد. چه شد که این امکان از دست رفت؟ دلیل آن صدور 5 قطعنامه تحریمی شورای امنیت بود که به آمریکا مشروعیت سیاسی و حقوقی کافی برای بین المللی کردن تحریم های داخلی خود اعطا کرد و به امریکا کمک کرد تا شرکای ما را قانع کند تا بر سر تحریم ایران همکاری کنند. نتیجه آنکه جهان علیه ما متحد شد و شریان های سیاسی و اقتصادی ما در حال قطع کامل بودند. برجام باعث شده عملا آن شکاف و تعارض منافع بین اروپا، روسیه، چین، ژاپن و آمریکا دوباره احیا شود و با لغو قطعنامه های شورای امنیت مستمسک از دست آمریکا برای تجویز اعمال تحریم های فراسرزمینی علیه ایران از بین برود.
بنابراین اگر ایران می خواهد همچنان بر اساس سیاست 30 سال گذشته به زندگی بدون آمریکا ادامه دهد، نباید با خروج از برجام دوباره این دولت ها را با هم متحد کند مگر آنکه آمریکا عملا با استفاده از مکانیسم ماشه ما را به ذیل فصل هفت برگرداند که تقریبا من هیچ حقوقدان و دیپلماتی را ندیدم که چنین اظهار نظری بکند. آمریکا به هیچ وجه این آمادگی را ندارد که با استفاده از مکانیسم ماشه و ماده 37 برجام ایران را دوباره ذیل فصل هفت ببرد چرا که این کار هزینه های سیاسی و حقوقی بسیار زیادی برای آمریکا در پی خواهد داشت.

مولایی : وقتی ما مناسبات مان را با امریکا در تدوین اسناد حقوقی بین المللی مرور می کنیم ، راضی نیستم برای اینکه در رابطه با پرونده گروگانگیری سفارت آمریکا که به بیانیه الجزایر منتهی شد، برای ما دستاوردی نداشت اگر چه مشکلی را برای ما حل کرد ولی آمریکا به هیچ وجه از آن مناسبات ناراحت نبود و نه شرمنده شد و نه هزینه ای داد.
از سال 61 تا حالا هنوز دیوان داوری دعاوی ایران – آمریکا بسته نشده و هنوز هم مثل صندوقی برای امریکا مبالغی تولید می کند که در واقع آنجا هم خیلی موفق نبودیم.
یا درباره پایان جنگ هم به لحاظ حقوقی قطعنامه 598 یرای ما خیلی قوی نبود و ما از آن سند خیلی استفاده نکردیم. ایران معمولا از قدرت سخت بیشتر استفاده می کرده تا از قدرت نرم. این متن حقوقی برجام و دیپلماسی بخشی از قدرت نرم است. شاید برای بار اول در بهترین موقعیت ایران به این مسئله توجه کرد و ما در میدان قدرت نرم توانستیم منابع قدرت تولید کنیم. این دستاورد ملی را نباید دست کم بگیریم و همه جریان های فکری به عنوان دستاورد ملی به آن توجه کنند و بی دلیل آن را مورد سرزنش قرار ندهند. قابلیت های برجام خیلی بیشتر است. برجام سندی است که در شرایط موجود قدرت منزوی سازی سیاست های خارجی ایالات متحده را دارد. اگر این سند نبود ما در حوزه های دیگر شاید خیلی توانمند نبودیم . بارها گفتم ضمن اینکه سند حقوقی خوبی است ، بار سیاسی قوی داخل آن است و می تواند به حوزه امنیتی سرریز شود و باید توجه بیشتری به آن داشته باشیم.

سوال: همانطور که می دانید ایران و غائله آذربایجان یکی از مسائل و موضوعاتی بود که منجر به بروز جنگ سرد بین آمریکا و شوروی سابق شد. آیا برجام و شرایط امروز چنین فضا و شرایطی برای بروز دوباره چنین جنگی را در عرصه بین المللی دارد؟

مولایی: به لحاظ ژئوپلتیک ایران موقعیت خوبی دارد . بعد از جنگ جهانی دوم و اشغال آذربایجان منتهی به اولتیماتوم آمریکا به شوروی شد و این نشان می دهد ایران این ظرفیت را دارد که بتواند به موضوع مهمی در مناسبات بین المللی تبدیل شود. در آستانه فروپاشی شوروی هم ایران به نوعی نقش مهمی ایفا کرد . تحولات در افغانستان و انقلاب ایران شرایط را آماده تر کرد برای اینکه پروسه فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی زودتر و سریع تر رخ دهد. الان هم در مسائل منطقه ای ایران بازیگر بسیار مهمی است و در تمام مسائل مهم منطقه تاثیرگذار است و به نوعی بدون حضور فعال ایران مسائل منطقه ای نمی تواند به درستی مدیریت شود.
از این زاویه هنوز هم ایران این قابلیت را دارد که بتواند اختلافات قدرت های موجود را دامن بزند و شکاف آنها را بیشتر کند. در برجام این شروع شده و در مسائل منطقه ای هم همین طور مناسبات آمریکا روسیه در مورد مسائل منطقه ای خیلی معنا دار است. اگر ایران نقشی که امروز دارد را نداشت، مطمئنا رابطه آمریکا و روسیه به این صورت مدیریت نمی شد. ایران این امکان را دارد که در بازی های بزرگ بین المللی برایش بها بدهند.

سوال؛ آیا می توان از این صحبت ها نتیجه گیری کرد که بدون طی کردن سازو کارهای ماده 36 و 26 ما هیچ اقدام متقابلی نباید داشته باشیم؟

عبداللهی: هنگام بحث درباره برجام مجلس شورای اسلامی قانونی تصویب کرد تحت عنوان قانون اقدامات متقابل ایران در برجام. این قانون از دولت ایران می خواهد در صورت نقض برجام با اقدام متقابل پاسخ مقتضی بدهد. در حقوق بین الملل اقدام متقابل لزوما نباید هم جنس نقض باشد. مثلا آمریکا به اقدامات ایذایی روآورده است که به آستانه «عدم اجرای مهم» نمی رسد. آنها دارند تحریم هایی علیه ایران وضع می کنند که از جنس تحریم ها رفع شده توسط برجام نیست. عده زیادی حقوقدان به کاخ سفید و کنگره مشاوره می دهند که کنگره تحریم هایی تصویب نکند که توسط برجام رفع شده اند. منتهی اینها اقدامات ایذایی هستند و هدفشان هدایت ایران به سمتی است که ایران پیش قدم در نقض اساسی برجام شود. ایران همانطور که در گذشته نشان داده حق دارد اقدام متقابل کند تا زمانی که مکانیسم ماشه چکانده نشده اقدام متقابل ما نباید از نوعی باشد که نقض اساسی برجام در نظر گرفته شود. این امکان برای ما وجود دارد اما نباید به خاطر نقض جزیی، ناقض عمده برجام باشیم.

مولایی: در مورد اقدام متقابل زمانی انجام می شود که اقدام خلاف حقوق بین الملل قبلا رخ داده باشد. کشوری تعهداتش را لغو یا نقض کرده باشد. کشوری که می خواهد عکس العمل نشان دهد اگر آن نقض وجود نداشته باشد، خودش مرتکب عمل خلاف حقوق بین الملل می شود و در مورد برجام این وجود ندارد.
مشکلی که در مورد برجام و توسل به اقدام متقابل وجود دارد این است که اول باید احراز شود که عمل خلاف حقوق بین الملل رخ داده است. اگر به رفتار آمریکا مستند کنید باید در چارچوب مکانسیم حل و فصل اختلافات و در چارچوب سند برجام طی کنید.

سوال : در خصوص واژه شناسی لیفتینگ تحریم های اعمال شده است. اولا تحلیل شما دربار معنای این عبارت چیست ؟ شرمن می گوید با شناخت از زبان فارسی از آن استفاده کردیم. در انگلیسی معادل ترمینت نیست و طرف ایرانی هم می گوید در دیکشنری های مختلف به معنای ترمینت است. شرمن وقتی علنا می گوید که به ایران کلک زدیم در واقع بر حسن نیت تاکید دارد. آیا این موضوع در کمیسیون مشترک قابل بررسی است و چقدر بحث شرمن یا صحبت های رییس جمهور امریکا با حسن نیت تطابق دارد؟

عبداللهی:ما باید حواسمان جمع باشد. برخی مواقع بعضی از مقامات ما نیز برای پاسخ به افکار عمومی به ویژه مخالفان سند برجام در داخل گاهی اغراق هم می کنند. درباره قابلیت های برجام و به ویژه مطبوعات و گروهی که به هر قیمت می خواستند با انعقاد برجام مخالفت کنند هم باید حواس ما جمع باشد. طبعا شرمن و موافقان سند در آمریکا به منظور اقناع افکار عمومی در آمریکا این حرف را می زنند و ما نباید تکه تکه واژه های آنها را بگیریم و چماقی بر سر مذاکره کنندگان کشورمان کنیم.
رئیس بانک مرکزی برای این که امتیاز بگیرد، گفت ما هیچ چیزی از برجام گیرمان نیامده است. اگر بگوید همه چیز گیرش آمده طلبکار می شوند، باید بگوید تا به آمریکا فشار وارد کند. گاهی اوقات متاسفانه دیپلمات باید در دو جبهه بجنگد هم باید داخل را توجیه کند و هم در خارج بجنگد. دغدغه دیپلمات ها زیاد است و آنان دائما تحت فشار هستند و همین باعث می شود تا دست آنان بسته شود.
شرمن هم این وضعیت را دارد این بحث ها بیشتر از اینکه ارزش حقوقی داشته باشد، ارزش سیاسی دارد.
در مورد عبارت لیفتینگ (lifting) سئوال این است که این واژه در کجای برجام استفاده شده است. حسب نوع تحریم واژه های متفاوتی استفاده شده است. در مورد تحریم های کنگره آمریکا «cease the application » یا توقف اجرا، استفاده شده است و در مورد تحریم شورای امنیت (termination) یا خاتمه استفاده شده است.
در خود قطعنامه شورای امنیت از (terminate) استفاده شده است. واژه لیفتینگ در مقدمه برجام استفاده شده و وقتی وارد متن می شوید واژه لیفت به چشم نمی خورد. ارزش مقدمه در تفسیر است و وقتی متن روشن است شما به مقدمه رجوع نمی کنید. به عنوان یک فرد حقوقی می توانم استدلال کنم که لیفتینگ در چارچوب این سند به معنای لغو تحریم است.
دیوان بین المللی دادگستری در 1989 در قضیه مازیلو واژه (mission) ماموریت را تفسیر می کند. برای حقوقدان ها بسیار مهم است که دیوان با ارائه تفسیر سیاقی و بعضا متکاملی از واژه ها، به آنها معنای حقوقی می دهد.
دولت رومانی ماموریت را مستلزم سفر و گسیل کردن نماینده می دانست ولی دیوان مقرر کرد که ماموریت مستلزم سفر نیست و با ارجاع به این رای می توان به این سوالات پاسخ داد.

مولایی :بحث تفسیر است . درباره اسناد قبلی هم مشکلاتی داشتیم. در الجزایر روی انتخاب اصطلاحات نه تجربه و نه زمان مناسبی داشتیم و ادبیات آن یکجابنه انتخاب شد و در بیان آن خیلی جاها به ضرر ما شد. ما مشکلات زیادی با آن سند داشتیم و به همین دلیل قبل از اینکه برجام در پروسه مذاکره باشد یکی از کارهای این تیم این بود که از تیم مسلط به ادبیات انگلیسی با توجه به تجربه گذشته استفاده کرد و در حد توان ملی ما بود و می توانیم به نفع خودمان تفسیر کنیم. علاوه بر این قابلیت دارد تا در مسیر علایق ما هم تفسیر شود. این طور نیست. بعضا جنگ روانی هم هست و از همه چیز می خواهند، استفاده کنند. نباید آن را اصل قرار دهیم و فکر کنیم که درست می گویند.

عبداللهی: بند 18 متن و بند 19 از (terminate) استفاده می کنند. بند 20 را نیز ببینید. در بند 21 اصلا لیفتینگ مطرح نیست. بندهای 22 و 23 از این واژه ها استفاده می کند. شاید از برداشتن تحریم می گوید. قطعنامه های شورای امنیت لغو نشده و دربازه زمانی هشت ساله لغو می شود و یا اجرا نمی شود که ما می گوییم لغو شده است.
چون آمریکایی ها پیش نویس را نوشته اند در مقام تعارض به ضرر آنها می توان استفاده کرد. چون زبان آنها زبان مسلط است و در بحث تعارض به مجموعه شرایط توجه می شود. اگر کلمه ای بار حقوقی متفاوتی داشت به ضرر آنها خواهد بود.
این همان اصل تفسیر متن بر علیه انشا کننده آن است. چون آمریکا متن را پیش نویس کرده ، فرض این است که تدوین کنندگان منافع خود را لحاظ کرده اند. برای همین در اختلاف تفسیری انتخاب می شود که به ضرر آنهاست.

سوال : به نظر می رسد که فاز تغییر ناپذیری برجام برای جلوگیری از به هم خوردن بحث ده درصد دارایی شرکت ها برای سرمایه گذاری در ایران ناتوان خواهد بود. آیا فکر نمی کنید کمی نرمش یا فاز مذاکره سنگین تر نیاز باشد تا خواسته های آمریکا که می گوید چرا باید به تعهدی پایبند باشیم که بعد از بیست و پنج سال به حرف اول برگردیم.
سال 1996 کنگره قانون موسوم به هلمز برتون و داماتو کندی را تصویب کرد. برتون کوبا و داماتو ایران و لیبی را مورد تحریم قرار می دهد. هر شرکتی که اقدام به سرمایه گذاری بیش از 20 میلیون دلار در سال در ایران کند، مشمول مجازات های فراسرزمینی آمریکا خواهد شد. در آن سال اتحادیه اروپا سندی تصویب و دولت امریکا را تهدید به اقدام متقابل کرد. از آن سال تاکنون توتال و شرکت های چینی در ایران سرمایه گذاری کردند. اگر ما قواعد بازی را به هم نزنیم و آمریکا و شرکایش را بهم نزدیک نکنیم، می توانیم برای استفاده از این شکاف امیدوار باشیم و امید داشته باشیم که اروپا فشار کافی را بر آمریکا بیاورد و مانع از اعمال تحریم های فراسرزمینی شود؟
در هر صورت کار بوئینگ و ایرباس سخت می شود. من فکر می کنم ما بیشترین آسیب را از تحریم های اتحادیه اروپا دیدیم نه از تحریم های آمریکا و نه از تحریم های برآمده از قطعنامه شورای امنیت. تحریم های شورا نفت و گاز و دسترسی ما به منابع مالی را محدود نمی کردند فقط از دولت ها می خواستند که مراقبت بیشتری به خرج دهند و اجازه ندهند تا این سازو کارها در راستای فعالیت های هسته ای و موشکی ایران استفاده شود. زمانی حلقه بر ایران تنگ شد که اتحادیه اروپا و امریکا هم داستان شدند و سوئیفیت و مبادله بانکی را هدف قرار دادند. بنابر این ایران به هیچ وجه نباید راهی را برود که دو طرف را متحد بکند. روشن است که در اینصورت به دوره قبل از قطعنامه 2231 برخواهیم گشت.

مولایی: ما از اول انقلاب همیشه در فهرست تحریم های مختلفی بوده ایم. تفاوت آن با تحریم هایی که برای ما خیلی مشکلات ایجاد کرد 5 قطعنامه تحریمی شورای امنیت مطرح شد. آمریکا حداکثر استفاده را از ظرفیت های آن برد و حتی ساختمان تحریم درست کرد. خزانه داری چنان فعال بود که شهر به شهر و کشور به کشور رفتند و ساختمان بتونی نفوذناپذیر درست کردند و حتی زمانی اروپایی ها را جریمه سنگینی کردند. بنابراین اقدامات مزبور خیلی موثر بود از این جهت که آمریکا که همیشه از منابع قدرت خود استفاده می کرد این بار از منابع جهانی هم سود برد و فضا و فرصت ایجاد شده را به بهترین نحو مدیریت کرد.
در مورد تحریم های ثانویه می گویم اینها ناگزیر سازی است . تحریم به معنای حقوقی نیست و به اروپا دو گزینه می دهد یا ایران یا آمریکا. اروپایی ها چون مراودات گسترده با امریکا دارند، بررسی می کنند و می بینند که به ضرر آنهاست که بازار آمریکا را از دست بدهند. اتفاقا از ظرفیت های برجام که خیلی باید دقت کرد این است که این سند در این ساختمان شکاف ایجاد کرد. این ساختمان هر کاری بکند مگر اینکه که کاری بکنیم که دوباره منجر به اجماع جهانی شود که در این صورت باز هم شرایط قابل برگشت به قبل از برجام نخواهد بود. باید گفت که دوره بسیار سختی بود و آمریکا از همه امکانات جهانی سود برد. ما باید این فضا را مجددا برای امریکا ایجاد نکنیم که ساختمانی را که قفل شده است دوباره به دست خودمان باز کنیم.