کلیات لایحه بودجه ۱۴۰۰ در مجلس رد شود؛ چه می‌شود؟
رد یا تصویب کلیات بودجه در آیین نامه داخلی پارلمان ابهام‌هایی دارد که بهره برداری از آن نیاز به برداشت و تفسیر دارد.
به گزارش خبرنگار مجلس گروه سیاسی باشگاه خبرنگاران جوان، وکلای مجلس شورای اسلامی فردا (چهاردهم بهمن ماه) درباره نخستین لایحه بودجه دوره یازدهم پارلمان تصمیم‌گیری خواهند کرد. پس از ارائه لایحه بودجه ۱۴۰۰ در ۱۲ آذر ماه از سوی حسینعلی امیری معاون پارلمانی رئیس جمهور، نمایندگان مجلس هم در مدت زمان معین این لایحه را بررسی و پیشنهادهایشان را جمع آوری کردند که کمیسیون‌های تخصصی علاوه بر دریافت پیشنهادهای نمایندگان، با دعوت از مسئولان نهادهای مختلف و سازمان‌ها، گزارش بودجهای نهادهای مرتبط با خود را به کمیسیون تلفیق ارائه دهند.
نحوه رسیدگی مجلس به لایحه بودجه
بر اساس بخش دوم قانون آیین نامه داخلی، برای تصویب بودجه سالانه کل کشور دولت باید حداکثر تا پانزدهم آذرماه هر سال لایحه بودجه سال آینده را به مجلس شورای اسلامی ارائه دهد و قوه مقننه هم به صورت یک شوری این لایحه تک ماده‌ای را در صحن علنی رسیدگی می‌کند.
در روش رسیدگی یک شوری، بررسی کلیات و جزئیات طرح یا لایحه، پس از ارائه گزارش کمیسیون مربوط در یک جلسه از مجلس اتفاق می‌افتد، اما در شیوه دو شوری با تصویب کلیات، طرح یا لایحه به کمیسیون خود باز می‌گردد و پس از بررسی در دستور صحن علنی قرار خواهد گرفت.
ماده ۱۸۲ آیین نامه داخلی در تشریح نحوه رسیدگی به لایحه بودجه سالانه به نمایندگان مجلس شورای اسلامی از زمان چاپ و توزیع این لایحه، پیوست‌ها و سوابق آن، ۱۰ روز فرصت بررسی و ارائه پیشنهاد به کمیسیون‌های تخصصی داده است تا این کمیسیون‌ها پیشنهادهای مرتبط با وظیفه، کارکرد و تخصص خود را دریافت کنند. کمیسیون‌های تخصصی هم حداکثر تا ۱۵ روز پس از از چاپ و توزیع لایحه باید گزارش خود را به کمیسیون تلفیق بودجه تقدیم کنند.
کمیسیون تلفیق بودجه سالانه از ۴۵ نماینده (۹ عضو کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات و ۳ نفر از هر کمیسیون تخصصی) تشکیل می‌شود که برای بررسی گزارش‌های کمیسیون‌های تخصصی و تهیه گزارش نهایی خود از تبصره به تبصره ماده واحده بودجه، فرصت ۱۵ روزه دارد؛ اما در صورت نیاز به رسیدگی بیشتر، با موافقت هیئت رئیسه پارلمان می‌توانند تا پانزده روز دیگر فرصتشان را تمدید کنند.
اگرچه نمایندگان مجلس یازدهم در مورد رد یا تصویب کلیات لایحه بودجه ۱۴۰۰ اختلاف نظرهایی داشته و دارند، اما در نهایت کمیسیون تلفیق کلیات این لایحه را نهم دی ماه مصوب کرد و به بررسی جزئیاتش پرداخت. برخی نمایندگان با غیرواقعی دانستن محتوای بودجه، به رد لایحه و بعضی دیگر، به لزوم اصلاح آن ضمن تصویب کلیات معتقد بودند.
صحن علنی پارلمان در صورت تصویب کلیات لایحه بودجه سال آینده، علاوه بر رسیدگی به پیشنهادهای مربوط به درآمد‌ها و سایر منابع تأمین اعتبار بودجه عمومى دولت، سقف آن را هم تصویب و پیشنهادهای نمایندگان در مورد تبصره‌ها و ردیف‌های بودجهای را بررسی خواهد کرد. البته بر اساس قانون، پیشنهادهای مطرح شده نباید مخالف محتوای قانون برنامه پنج ساله توسعه باشند.
الیاس نادران که به ریاست کمیسیون تلفیق بودجه رسیده است، چندی پیش در نطق میان دستور خود اعلام کرده بود که مجلس بودجه سال آینده را دو سقفی می‌کند. از سویی، پنج شنبه گذشته رحیم زارع سخنگوی کمیسیون تلفیق بودجه۱۴۰۰ هم در نشست خبری خود اعلام کرد که «برای ایجاد انضباط مالی، بودجه را دو سقفی در شش ماهه اول و دوم بسته‌ایم. البته در مورد ردیف‌های پیشنهادی دولت هنوز تصمیم نگرفته‌ایم.»
ابهام آیین نامه داخلی مجلس و اتفاقی که انگار پیش‌بینی نشده
اما پیش بینی آیین نامه درباره رد کلیات ابهام‌هایی دارد؛ آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در در تبصره ۳ از بخش پهارم ماده ۱۸۲ بیان کرده است که «کمیسیون تلفیق موظف است گزارش خود را ارائه کند و گزارش مسکوت‌ماندن از کمیسیون تلفیق پذیرفته نیست. چنانچه گزارش کمیسیون مبنی بر رد کلیات لایحه باشد و در مجلس نیز کلیات لایحه به تصویب نرسد، مراتب به دولت اعلام می‌شود تا حداکثر ظرف مدت دو هفته لایحه را اصلاح و به مجلس ارائه کند و اگر کلیات لایحه به تصویب مجلس برسد، به کمیسیون تلفیق اعاده می‌شود تا ظرف مدت پانزده روز گزارش جدید را به مجلس تقدیم کند.»
ابهام آیین نامه در توضیح حالت سوم، یعنی برخورد کمیسیون تلفیق و صحن علنی با کلیات بودجه است؛ قانونگذار به صورت روشن بیان نکرده است که در صورت تصویب کلیات لایحه بودجه در کمیسیون تلفیق و رد آن در صحن علنی پارلمان چه اتفاقی خواهد افتاد.
مجلس دهم با کلیات بودجه ۹۹ چه کرد؟
سال گذشته کمیسیون تلفیق بودجه ۹۹ مجلس دهم با تصویب کلیات لایحه دولت گزارش خود را به صحن علنی آورد اما پنجم اسفند ۹۸ از مجموع ۱۹۱ نماینده آن نشست از پارلمان، تصویب کلیات بودجه نود و نه، ۶۷ موافق، ۱۱۴ مخالف و ۳ ممتنع داشت و رد شد.
رد کلیات بودجه ۹۹ دومین رد کلیات لایحه بودجه یک دولت در تاریخ جمهوری اسلامی به شمار می‌رود. ششم اسفند ۹۸ یک روز پس از رد کلیات بودجه ۹۹، علی لاریجانی رئیس مجلس دهم در آغاز جلسه علنی و در تشریح جزئیات نشست غیرعلنی گفت که «طبق تبصره ۳ ماده ۱۸۲ آیین نامه داخلی مجلس اگر کمیسیون تلفیق بودجه را رد و در نهایت صحن علنی مجلس هم به آن رای مخالف دهد، لایحه باید به دولت بازگردد، اما درباره این حالت که کمیسیون تلفیق، لایحه بودجه را تصویب کند، اما در جلسه صحن، نمایندگان آن را رد کنند، آیین نامه داخلی مجلس سکوت دارد؛ لذا در بررسی که در هیئت رئیسه مجلس و همچنین صحن مجلس انجام شد، به این نتیجه رسیدیم که لایحه پس از رد در صحن به کمیسیون تلفیق بازگردد و پس از اصلاح به صحن مجلس فرستاده شود.»
البته شیوع بی سروصدای کرونا در زمستان ۹۸ و بعد، پرسروصدا شدنش در بهمن ماه و اسفند ماه همان سال موجب شد با استناد مجلس دهم به اصل ۸۵ قانون اساسی، برای نخستین بار بودجه ۹۹ به کمیسیون تلفیق و پس از تصویب، مستقیم به شورای نگهبان برود. سه شنبه ۱۳ اسفندماه اسدالله عباسی، سخنگوی هیئت رئیسه سال چهارم مجلس دهم با اشاره به شرایط ویژه بودجه کل کشور نبود امکان برگزاری جلسات صحن علنی گفت که «در پی اعلام موافقت اکثریت نمایندگان با اصل ۸۵ شدن بودجه سال آینده (بررسی و تصویب در کمیسیون تلفیق به جای صحن علنی) و با توجه به اینکه ستاد مقابله با کرونا برگزاری جلسات علنی مجلس را به صلاح نمی‌داند، آقای لاریجانی رئیس مجلس در این باره از رهبری حکم حکومتی دریافت کردند.»
او در ادامه توضیح داد «بر این اساس نیاز به برگزاری جلسه علنی و حتی جلسه کمیسیون تلفیق نیست و مصوبه کمیسیون تلفیق در مورد بودجه ۹۹ به عنوان مصوبه مجلس به شورای نگهبان ارجاع خواهد شد تا در صورت تایید به دولت ابلاغ شود.»
در بخش اول اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی تصریح شده است که «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‌تواند اختیار قانون گذاری را به شخص یا هیئتی واگذار کند, ولی در موارد ضروری می تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون های داخلی خود تفویض کند.»
حجت‌الاسلام پژمانفر: رد کلیات در صحن علنی رأی نهایی مجلس است
حجت‌الاسلام نصرالله پژمانفر عضو کمیسیون تدوین آیین نامه داخلی مجلس یازدهم و نماینده دوره دهم در مورد وجود این ابهام و برداشت خود از متن آیین نامه توضیح داد که «در مورد رد کلیات در کمیسیون تلفیق تکلیف قانونی روشن است اما رد کلیات در صحن علنی به معنای رأی قاطع مجلس و رأی نهایی است که در نتیجه راهش به جز برگشت به دولت نیست.»
او ادامه داد «در دوره دهم پارلمان هم بحثمان با آقای لاریجانی در همین باره بود که البته لایحه بودجه در مسیر ستاد ملی مبارزه با کرونا افتاد.»
حجت‌الاسلام پژمانفر گفت که «رابطه کمیسیون تلفیق بودجه با صحن مجلس، رابطه عموم و خصوص مطلق است؛ یعنی همه اعضای تلفیق در داخل مجلس هستند اما همه مجلس در کمیسیون تلفیق نیست. برای همین، با رد یا تصویب کلیات در صحن علنی، اعضای کمیسیون تلفیق هم در آن دخیل هستند.»
نظر هیئت رئیسه مجلس یازدهم چیست؟
محمدحسین فرهنگی سخنگوی هیئت رئیسه مجلس یازدهم هم نظری همسو با حجت‌الاسلام پژمانفر دارد و از اظهارات او اینگونه می‌توان برداشت کرد که مجلس یازدهم در این باره متفاوت از سال گذشته عمل خواهد کرد. با وجود این ابهام، او در نشست خبری روز شنبه یازدهم بهمن تأکید کرد «اگر لایحه بودجه در صحن علنی رد شود، به دولت باز می‌گردد و قوه مجریه دو هفته زمان دارد تا آن را بازنگری و دوباره به مجلس بفرستد. پس از آن هم دوباره در مجلس رأی گیری خواهد شد و چنانچه به تصویب برسد، کمیسیون تلفیق دوباره فقط به بررسی جزئیات بودجه می‌پردازد و آن را برای صحن مجلس ارسال خواهد کرد؛ اما اگر کلیات لایحه بودجه دوباره در صحن مجلس رد شود، چاره‌ای جز تدبیر بودجه سه دوازدهم نخواهیم داشت.»
جزئیات دیگر بررسی بودجه در آیین نامه داخلی پارلمان
تبصره ۴ ماده ماده ۱۸۲ آیین نامه داخلی دولت را مکلف کرده است که «گزارش عملکرد بودجه سال گذشته و صورت‌های مالی حسابرسی‌شده، بودجه تفصیلی سال‌جاری و عملکرد بودجه مصوب شش‌ماهه اول سال‌جاری تمامی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و شرکت‌ها و مؤسساتی را که مستلزم ذکر یا تصریح نام است از قبیل: شرکت‌های تابعه وزارت نفت، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بیمه مرکزی ایران، شرکت سهامی بیمه ایران، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانک ملی ایران و سازمان بنادر و دریانوردی و همچنین بودجه پیشنهادی سال آینده آن‌ها و شاخص‌های کلان کل بودجه را تا پانزدهم آبان‌ماه هر سال به همراه گزارش ارزیابی بر مبنای شاخص‌های مالی و عملکردی به تفکیک به مجلس شورای اسلامی تسلیم کند.»
در این باره کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات هم باید بلافاصله گزارش‌ها را به دیوان محاسبات کشور ارجاع دهد تا دیوان پس از بررسی و اظهارنظر، گزارش خود را ظرف مدت بیست روز جهت تصویب به کمیسیون مذکور ارائه کند. گزارش کمیسیون ملاک بررسی بودجه است و همزمان با لایحه بودجه کل کشور طبق مواد این قانون مورد رسیدگی قرار می‌گیرد.
ماده ۱۸۳ این قانون، بیان کرده «جلسات مجلس برای رسیدگی به بودجه سالانه باید بلاانقطاع در کلیه ایام هفته غیراز جمعه و تعطیلات رسمى، حداقل روزى چهار ساعت منعقد شود و تا موقعى که شور و مذاکره پایان نیافته و رأى مجلس هم أخذ نشده است، از دستور خارج نمىشود و هیچ لایحه یا طرح دیگر هم نمىتواند مطرح باشد، مگر لایحه یک یا چند دوازدهم بودجه درصورت ضرورت.»
البته قانونگذار در این باره پیش بینی کرده است که در صورت رخ دادن موارد فوری و خسارت‌بار، به تشخیص مجلس موارد دیگری جز بودجه می‌تواند در دستور کار نمایندگان قرار بگیرد.
ماده بعدی هم تصریح می‌کند «چنانچه لایحه بودجه سالانه کشور تا تاریخ تعیین شده در این آیین‌نامه به مجلس تسلیم نشود، دولت موظف است لایحه چند دوازدهم بودجه را نیز به مجلس تسلیم کند» و این مسئله با بررسی در صحن علنی به نتیجه خواهد رسید.
بر مبنای آیین نامه، مجلس چند دوازدهم بودجه را بر مبنای آخرین قانون بودجه سالانه مصوب مجلس رسیدگی می‌کند و حداکثر مدتی که مجلس می‌تواند برای بودجه چند دوازدهم را به تصویب برساند، سه دوازدهم خواهد بود.
