شورا و شورایاری‌ها در قانون اساسی

مرتضی طلایی: در آستانه برگزاری چهارمین دوره ی انتخابات شورایاری ها قرار داریم. هرچند که تاخیراتی پیش آمد ولی به حمد خداوند سبحان، انشاء الله به زودی انتخابات شورایاری ها برگزار خواهد شد. این وقفه ی چند ماهه و نگرانی های شهروندان از عدم برگزرای انتخابات و پیگیری های مستمرر و قابل تحسین آنها حامل یک پیام مهم است که مردم شورایاری ها را عنصر مهمی در تحقق مطالبات خویش می پندارند و خواهان حضور جدی و با اقتدار این نهاد محلی در زندگی اجتماعی خود هستند.
 
شورایای ها به مثابه شوراهای کوچک محلی، هرچند که از ایده آل خود، فاصله ی معنا داری دارند ولی در عمر کوتاه خود، به خوبی توانسته اند جا پای خود را در ساختارهای  بسته، باز کنند و مورد استقبال مردم و مدیریت شهری قرار بگیرند. با این همه همیشه انتقاداتی پیرامون این نهاد وجود داشته که نمی توان منکر آن بود ولی دست یازیدن به اقدامات تخریب گونه به جای تلاش برای پیراستن آن از کمبودها و ناکارآمدی ها، بزرگترین جفایی است که در حق این نهاد مردمی و اجتماعی صورت می گیرد. بیان اظهارات غیر کارشناسی و بدون توجه به الزامات و ضرورت های وجود نهاد شورایاری و به طور اعم نهاد شوراها، نتنها کمکی به رفع مشکلات محلات و ارتقاء کارآمدی مدیریت شهری نخواهد کرد، بلکه انرژی ها، مصروف حواشی غیر ضروری و هزینه بر خواهد شد که مطلوب نیست. در سلسله یاداشت هایی در نظر داریم تا با بررسی مبانی هویت بخش نهاد شورایاری ها از منظر حوزه ی حقوقی، سیاسی و اجتماعی دلایل و برهان های منطقی در اهمیت این نهاد بیان کنیم که هم پاسخی برای چالش های معرفت شناختی باشد و هم توجه مقننین و دولت را به اهمیت جدی و موثر این نهاد در بطن جامعه جلب کنیم.
 
در یاداشت این هفته با پیش کشیدن جایگاه نهاد شورا و شورایاری از منظر حقوقی به بررسی این نهاد در قانون اساسی می پردازیم.
 
شورایاری ها بعنوان جزئی از شوراهای اسلامی به صراحت در قانون اساسی ذکر گردیده است. مقننین قانون اساسی، بعد از بیان اصل ششم با مضمون « اداره امور کشور با اتکاء به آراء عمومی و از راه انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شورا ها و یا از طریق همه پرسی»، به صراحت در اصل هفتم قانون اساسی به نقش شوراهای محلی یا همان شورایاری ها در اداره امور کشور اشاره می کنند و آن را رکنی از ارکان تصمیم گیری و اداره کشور می دانند. در این خصوص اصل هفتم قانون اساسی اشعار می دارد که: «طبق دستور قرآن كريم: ‹‹ و امرهم شوري بينهم ›› و ‹‹ شاورهم في الامر» شوراها ، مجلس شوراي اسلامي ، شوراي استان ، شهرستان ، شهر ، محل ، بخش ، روستا و نظاير اينها از اركان تصميم گيري و اداره امور كشورند. موارد، طرز تشكيل و حدود اختيارات و وظايف شوراها را اين قانون و قوانين ناشي از آن معين مي كند».
 
چنان که گفتیم، بر اساس این اصل شورایاری ها(شورای محل) یکی از ارکان تصمیم گیر و  اداره کننده در جامعه به حساب می آید که شرح وظایف و حدود اختیارات آن به قوانین عادی در جمهوری اسلامی سپرده شده است که نکته بسیار مهمی در مباحث تدوین قانون به شمار می رود. به تعبیری می توان گفت که جایگاه شوراها و شورایاری ها در این قانون کاملا مستحکم شده و از ابهامات معنایی پیرامون آن کاسته شده است. در زمان تدوین این ماده از قانون اساسی نیز هیچ گونه مخالفتی با طرح و تصویب آن صورت نگرفت که نقطه عطف آن، آگاهی قانون گذار از ماده ای است که آن را به تدوین می رساند. لذا جایگاهی که قانون گذار در این قانون مشخص می کند بسیار مهم و حیاتی است و شوراها را به طور کل در جایگاه نهادی می گذارد که می بایست در کنار قوای سه گانه نقش مستقلی از خود بر جای بگذارد.  
 
قانون گذار اولیه، در تکمیل این فرایند، ماده صد قانون اساسی را بتصویب می رساند. که وظایف نهاد شورا را اعم از شوراهای اسلامی و شورایاری ها را « پيشبرد سريع برنامه هاي اجتماعي، اقتصادي، عمراني، بهداشتي، فرهنگي، آموزشي و ساير امور رفاهي از طريق همكاري مردم با توجه به مقتضيات محلي» می داند که می بایست بر این اساس در اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان يا استان نظارت داشته باشد.
 
 بر اساس این اصل قانون گذار حیطه دخالت و نظارت شوراها را در هفت حوزه قرار می دهد که قانون گذار عادی می بایست با در نظر گرفتن این حوزه ها، لوازم دخالت شوراها را در امور محلی فراهم نماید. دقت در نحوه تدوین این اصل با نگاه به اصل پیشنویس این قانون مشخص می شود که این اصل تغیرات اساسی در حوزه دخالت قوای دیگر داشته است.
 
 در هنگام تدوین این اصل، در خصوص صحبت هایی که پیرامون تصویب آن صورت گرفته بوده، این نگاه کلی نسبت به شوراها وجود داشت که شوراها، بعنوای یکی از سه رکن اساسی کشور( ولایت فقیه، حکومت ملی، نظام شورایی)  در نظر گرفته می شد. این اصل، اساس حوزه اختیارات و وظایف شوراهای اسلامی، بحساب می آید(صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، جلسه سی  و هفتم)
 
در خصوص اصل هفتم و صدم قانون اساسی، نکته مهمی که باید پیرامون آن بحث صورت گیرد این است که چرا قانون گذران اولیه(مجلس خبرگان قانون اساسی) وظایف و حوزه های مورد نظر را که قرار است بر آن اساس شوراها فعالیت کنند مشخص نمی سازند؟ و تنها به بیان هفت حوزه به صورت کلی می پردازد که شرح تعیین وظایف آن را قوانین عادی مشخص خواهد کرد. صحبتی که حتی در بررسی مواد بعدی نیز مطرح شد که در نهایت آیت الله بهشتی چنین پاسخ داد” فقط یک جواب مختصر می دهم و آن اینکه ما که نوشتیم حدود اختیارات شوراها را بعدا قانون معین می کند، حدود اختیاراتش ممکن است این باشد که در انتخابات مجلس شورای ملی نظارت داشته باشد، در رفراندوم نظارت داشته باشد، در کار استاندار نظارت داشته باشد و اینها همه ممکن است در همان حدود اختیارات باشد، این را بعدا قانون معین می کند. ما الان نمی توانیم تمام اختیارات شوراها را اینجا تعیین کنیم اینکه آقایان پیشنهاد دادند که در این اصل(یکصدم) ذکر بشود باید بگویم که اینجا جایش نیست” (همان: 1005). تعبیری که آیت الله بهشتی با این سخن دارد، تعبیری موسع از اختیارات شورا است امری که عملا می تواند نظامی شورایی را در تمام سطوح، شکل  داده و حوزه گسترده ای از اختیارات و وظایف را برای آن رقم بزند. ولی نهایتا با مصوبه مجلس در سال 1375 نتنها چنین تعبیری صورت عملی به خود نگرفت که حتی شوراهای اسلامی از حدود اختیارات انجمن های شهر نیز نزول کرده و به سطوح بسیار محدود اداره شهرها فروافتادند و این بزرگترین غفلتی بود که می توانست در قبال شوراها و این مواد از قانون اساسی صورت بگیرد.
 
مقننین قانون اساسی از زمان تدوین پیشنویس آن، تا زمانی که  کاملا آن را به تصویب رساندند، همواره اصل شوراها را بعنوان یک اصل اساسی، برای امحاء ریشه های نابرابری در جامعه و تحقق عدالت اجتماعی، اداری و مردم سالاری دینی به حساب می آوردند. نوع نگاه به شوراها، خصوصا با تحولاتی که در آن زمان جامعه با آن دست بگریبان بود، در دید افراد جامعه با همدیگر تفاوت داشت ولی بنیان مشروعیت بخش آن دو آیه ‹‹و امرهم شوري بينهم›› و ‹‹شاورهم في الامر» از قرآن کریم بود. ولی اینکه قانون گذاران اولیه قانون اساسی، اصل شوراها را چگونه می پنداشتند بسیار مهم است.
 
 لذا در این بخش سعی شده است که با مراجه به متن اصلی دستور جلسات و موضعات مورد بحث در خصوص هر ماده قانون مربوط به شوراهای اسلامی، زمینه شکل گیری قانون را توضیح داده تا برداشت های تفسیری از آن آسانتر، قابل فهم تر و دقیقتر باشد و این اهتمام بدین سبب است که بتوان میزان اختیارات و حوزه نفوذ شورا و جایگاه آن را در مجموعه نهادهای اداره کشور را بدست اورد و بر اساس آن مشخص کرد که قوانین عادی که در خصوص شوراها چه شوراهای اسلامی و چه شورایاری ها به تصویب رسیده اند بر اساس اصول حکمرانی خوب شهری چه تغیراتی را لازم دارند تا سطح وظایف و اختیارات این نهاد به حدی برسد که بتوان آن را بعنوای یکی از سه رکن اساسی کشور( ولایت فقیه، حکومت ملی، نظام شورایی)  در نظر گرفت. در جمع بندی می توان چنین نتیجه گرفت که:
 
1- شوراهای اسلامی اعم از شورایاری ها به صراحت در قانون اساسی مورد دقت بوده  به نحوی که یک رکن اساسی اداره کشور محسوب می شوند.
 
2- حوزه ی اختیارات آنها در اداره و تصمیم گیری در امور کشور، بسیار موسع تر از آن چیزی است که امروز برای آنها در نظر گرفته می شود.
 
3- قوانین عادی در خصوص شوراها به طور اعم، ناکارامدی های زیادی دارد و نیاز جدی به بازنگری قوانین عادی برای تحقق اصول ششم، هفتم و صدم قانون اساسی وجود دارد.
 
4- عمده ی مشکلاتی که امروز نهاد شورا بویژه شورایاری ها در سطح جامعه با آن روبرو هستند بواسطه نبود قوانین عادی مورد نیاز با پشتوانه فکری، اجتماعی و سیاسی لازم است.
 
لذا انتظاری که امروز ما از مجلس شورای اسلامی و دولت داریم این است که دست به دست نظام شورایی داده و کمک کنند که با تدوین و اجرای قوانین ضروری ومناسب، مشکلات حقوقی و اختیاری شوراهای اسلامی شهر و شورایاری ها را از اساس حل کرده و بصورت مطلوب زمینه ی تحقق عدالت و نظارت اجتماعی را فراهم کنند تا انشاء الله بخش عمده ای از مشکلات موجود در سطح شهر ها و حوزه های مختلف سیاست گذاری بر طرف گردد.