نقدی ساختاری بر لایحه نظام جدید تامین اجتماعی: تکرار سیاستهای ناکارآمد یا گامی در مسیر تحول؟
علی محتشمی دکتری تخصصی سیاستگذاری عمومی، کارشناس حوزه رفاه و تأمین اجتماعی
مقدمه: لایحه «اصلاح قانون تأمین اجتماعی و ایجاد نظام جدید تأمین اجتماعی» که به تازگی تهیه و تقدیم مراجع تصمیمگیر شده است، در نگاه اول با شعار کاهش ناترازی صندوقهای بازنشستگی، تضمین تعهدات و تحقق عدالت بیننسلی تدوین شده است. نفس این مسأله که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در شرایط کنونی به عنوان متولی و سیاستگذار رفاه اجتماعی در کشور دست به تدوین چنین سیاستی زده، در نوع خود گامی مثبت تلقی میشود؛ آن هم در وضعیتی که از ابلاغ سیاستهای کلی تأمین اجتماعی در فروردین ۱۴۰۱ توسط مقام معظم رهبری بیش از ۴ سال میگذرد و این حرکت، کورسویی از امید را برای تحقق اهداف والای این سند بالادستی روشن ساخته است.
لکن بررسی عمیق مفاد این لایحه نشان میدهد که روح حاکم بر آن، در تناقض آشکار با جهتگیریهای کلان آن سند بالادستی قرار دارد. این لایحه از سویی امیدها را برای تغییر پارادایم از یک ساختار صرفاً بیمهگر به دولتی تضامنگرا و کرامتمحور زنده میکند، اما از سویی دیگر با گره زدن تعهدات بیننسلی به نظام مالیاتی شکننده، سلب استقلال نهادیِ صندوقها و متمرکز ساختن منابع در خزانه، عملاً مسیر تحقق این تضامن حاکمیتی را مسدود میسازد. غفلت بنیادین این لایحه از ظرفیتهای فقهی-اقتصادی متمایزی چون «انفال» به عنوان پشتوانه پایدار لایه حمایتی (لایه صفر)، سبب شده است که این طرح به جای یک جراحی ساختاریِ مبتنی بر عدالت توزیعی و توازن اجتماعی، به یک تغییر شکلی و حسابداری بسنده کند؛ رویکردی که در نهایت، نظام رفاهی را بیش از پیش به دولتِ بودجهمحور وابسته کرده و چتر حمایتی جامعه را در برابر تکانههای اقتصادی ناپایدار میسازد.
اما پرسش بنیادین اینجاست: در شرایطی که نظام اقتصادی با فقدان ساختار مالیاتی کارآمد، کاهش بیسابقه نسبت پشتیبانی صندوقها و انباشت بدهیهای کلان دولت به سازمان تأمین اجتماعی مواجه است، آیا این لایحه میتواند گرهگشای ابربحرانهای این حوزه باشد؟ مرور دقیق مفاد این لایحه نشان میدهد که این طرح، بهرغم برخی نیتهای اصلاحی، از منظر تحلیل سیاستگذاری عمومی و اقتصاد سیاسی دچار تناقضات ساختاری است.
۱. مروری بر مهمترین مفاد مالی و ساختاری لایحه
تبصره ۲ و ۳ (تغییر ترکیب تأمین مالی): کاهش شدید سهم حق بیمه کارفرما و برابری آن با سهم بیمهشده (هرکدام ۷ درصد، جمعاً ۱۴ درصد). در مقابل، جبران مابقی تعهدات (۲۷ درصد مندرج در ماده ۳ قانون فعلی) باید از محل مالیاتهای عمومی (مانند مالیات بر ارزش افزوده و لغو معافیتها) تأمین گردد. تبصره ۶ و ۷ (ادغام نهادی): ادغام سازمان بیمه سلامت ایران در سازمان تأمین اجتماعی و تشکیل صندوق درمانی واحد. همزمان کسر ۹ درصد از مجموع حق بیمهها و جایگزینی آن از محل درآمدهای مالیاتی. تبصره ۸ (تمرکز در خزانه): واریز کلیه وجوه حاصل از حق بیمهها به حساب خزانهداری کل کشور و پرداخت مستمریها منحصراً از طریق خزانه. تبصره ۱۲ (انتقال تعهدات): انتقال کلیه داراییها و تعهدات سازمان تأمین اجتماعی به دولت.
۲. نقد و آسیبشناسی لایحه بر اساس واقعیتهای اقتصاد سیاسی
الف) پارادوکس بازتوزیع و اتکا به منابع ناپایدار مالیاتی
الگوی تأمین اجتماعی ایران (مبتنی بر مدل بیسمارکی) به دلیل از بین رفتن پیشفرضهایش (اشتغال کامل و جوانی جمعیت) عملاً کارایی خود را از دست داده است. از سوی دیگر، گذار به مدل بوریجی (تأمین مالی از طریق مالیات عمومی) در ساختار اقتصادیِ متکی به درآمدهای پرنوسان، محکوم به شکست است. لایحه جدید، بار مالی سنگینی را از دوش حقبیمهها برداشته و به سمت نظام مالیاتی سرازیر میکند. تکیه بر درآمدهای مالیاتی برای جبران بخش عمدهای از تعهدات صندوقها، آن هم در کشوری که با اقتصاد غیررسمی گسترده و فقدان نظام مالیاتِ تصاعدیِ مؤثر روبهروست، سیاستی بهشدت مخاطرهآمیز است که پایداری مالی صندوقها را در برابر تکانههای اقتصادی خلع سلاح میکند. اتخاذ این رویکرد، بهویژه در شرایطی که دولت حتی در پرداخت سهم سهدرصدی و قانونیِ فعلی خود به سازمان تأمین اجتماعی ناتوان است، خطایی راهبردی محسوب میشود.
از سوی دیگر، هرچند سیاستگذار به درستی تشخیص داده است که نرخ فعلی سهم کارفرما در حقبیمه بارِ مالیِ نامتعارفی را تحمیل میکند، اما جبرانِ این کاهشِ سهم از طریق گره زدنِ منابعِ بیننسلیِ صندوقها به درآمدهای ناپایدار مالیاتی، پاسخی نادرست به یک مسأله درست است.»
ب) فقدان ضمانت اجرایی برای تسویه بدهیهای انباشته
تبدیل شدن دولت از یک «تنظیمگر و ضامن نهایی» به «بزرگترین بدهکار» سازمان تأمین اجتماعی، پاشنه آشیل نظام رفاهی کشور است. لایحه پیشنهادی با وجود تأکید بر «انتقال تعهدات به دولت» (تبصره ۱۲)، هیچ مکانیسم عملیاتی برای تسویه این بدهیِ نجومی ارائه نمیدهد. تجربه تاریخی نشان داده است که دولتها در مواجهه با کسری بودجه، از ایفای تعهدات خود (حتی همان ۳ درصد حق بیمه سهم دولت) طفره رفته یا آن را با واگذاری شرکتهای زیانده تهاتر کردهاند. انتقال کامل داراییها به دولت، عملاً قدرت سرمایهگذاری و استقلال مالی سازمان را سلب کرده و بحران نقدینگی را تعمیق میبخشد.
ج) غفلت استراتژیک از «انفال» به عنوان پشتوانه تضامن دولتی
مهمترین نقد نظری بر این لایحه، تداوم نگاهِ سکولار به منابع تأمین مالی و غفلت از ظرفیتهای فقهی-اقتصادی است. در منطق اقتصاد اسلامی، تحقق «تضامن دولتی» (ضمان اِعاله و تأمین حداقل معیشت) نباید باری بر دوش مالیاتهای تورمی یا استقراض باشد؛ بلکه این وظیفه باید مستقیماً از محل «انفال» (ثروتهای عمومی نظیر نفت، گاز و معادن) تأمین گردد که متعلق به تمامی نسلهاست. لایحه جدید بیتوجه به این منبع پایدار، نظام رفاهی را به متغیرهای ناپایدار بودجهای گره زده است.
د) ادغام نهادی در خلأ قانونی؛ انتقال بحران به جای درمان
تبصرههای ناظر بر ادغام سازمان بیمه سلامت در تأمین اجتماعی، در عمل ترکیب دو نهادِ دارای کسری ناتراز است. سازمان بیمه سلامت خود با کسری بودجه مزمن مواجه است و سازمان تأمین اجتماعی نیز با بحران نقدینگی دستوپنجه نرم میکند. نکته تأملبرانگیزتر از منظر سیاستگذاری این است که این قبیل ادغامهای ساختاری در شرایطی پیشنهاد میشود که با گذشت سیزده سال از تشکیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، هنوز تکالیف قانونی و شرح وظایف دقیق این نهاد بالادستی در حوزه رفاه تعیین تکلیف نشده است. در چنین خلأ ساختاریِ عمیقی، بازی با ساختارهای زیرمجموعه و ادغام آنها بدون تزریق منابع مالیِ جدید و مطمئن، صرفاً سرریز کردن بحرانِ درمانِ دولتی به درون یک صندوقِ بیننسلی است.
هـ) حذف بیمه بیکاری؛ تشدید آسیبپذیری در چرخه رکود
ایده جایگزینی بیمه بیکاری با بودجهای از محل مالیات بر ارزش افزوده جهت مهارتآموزی (تبصره ۱۰)، از نظر اقتصاد کلان یک خطای فاحش است. در دوران رکود اقتصادی، نرخ بیکاری افزایش و درآمدهای مالیاتی کاهش مییابد. بنابراین، دقیقاً در زمانی که نیروی کار به چتر حمایتی نیاز دارد، منابع این صندوقِ جدید خشک خواهد شد (رفتار همسو با چرخه اقتصادی به جای رفتار ضدچرخهای).
و) تمرکز در خزانه و زوال استقلال نهادی واریز مستقیم حقبیمهها به خزانه کل کشور (تبصره ۸)، ماهیت مستقل و بیننسلیِ منابعِ تأمین اجتماعی را از بین برده و آن را به یک ردیف بودجهای تقلیل میدهد. در این ساختار، پرداخت مستمریها قربانیِ اولویتبندیهای سیاسی و روزمره دولتها در زمان کسری بودجه خواهد شد.
۳. جمعبندی و ارائه الگوی جایگزین (مدل مطلوب چندلایه)
در حالی که در بند یک سیاست های کلی تامین اجتماعی ابلاغی مقام معظم رهبری به استقرار نظام تامین اجتماعی چند لایه تاکید شده است لایحه پیشنهادی، در بهترین حالت یک اصلاح شکلی و حسابداری است که بحران را به تعویق میاندازد و در بدترین حالت، با سلب استقلال سازمان تأمین اجتماعی، فروپاشی نظام رفاهی را تسریع میکند. برای خروج از این بنبست و تحقق کارآمدی در نظام بازتوزیعی، نیازمند گذار به «نظام چندلایه و ترکیبی با رویکرد خانوادهمحور» هستیم:
«لایه صفر (پایه حمایتی): استقرار این لایه در مدل مطلوب، مستلزم استقلال کامل از بودجه جاری و پرنوسان دولت و تأمین مالی منحصراً از محل درآمدهای پایدار «انفال» است تا بتواند رسالت محو فقر مطلق و اجرای وظیفه حاکمیتی «تضامن دولتی» (ضمان اِعاله) را در راستای تأمین حداقل معیشت آحاد جامعه به درستی محقق سازد. در الگوی مطلوب نظام تأمین اجتماعی، برخورداری از پوششهای حمایتی پایه نباید منوط به وضعیت اشتغال افراد باشد؛ بلکه تخصیص این پوشش به هر فرد ایرانی باید از بدو تولد صورت پذیرد. چرا که در اندیشه اقتصاد اسلامی، بهرهمندی از حداقل معیشت و کرامت انسانی، حقی الهی و تکلیفی است که خداوند متعال در قالب «تضامن دولتی» و «ضمان اِعاله» بر عهده حاکمیت نهاده است.» برای تحقق این مهم و عبور از بحران ناترازیها، پیشنهاد میگردد نهادی مستقل تحت عنوان «صندوق توازن اجتماعی» تأسیس شود تا کلیه درآمدهای ناشی از منابع انفال به همراه سایر درآمدهای مالیاتیِ بازتوزیعی، در این حساب متمرکز و مدیریت گردد.
در منظومه فکری و آراء اندیشمند والامقام، شهید آیتالله سید محمدباقر صدر، فلسفه تشریع و کارکرد اصلی انفال در اقتصاد اسلامی، اساساً با هدف تضمین امنیت اقتصادی، تحقق تکافل و تأمین رفاه اجتماعی پدید آمده است؛ از این رو، پیوند زدن این منابع ملّی و پایدار به زیرساختِ لایه پایه نظام حمایتی، نه تنها یک راهکار مقطعی، بلکه ضرورتی بنیادین برای ارتقای کارآمدی نظام بازتوزیعی محسوب میشود.»
لایه اول (بیمه اجباری):
حفظ ساختار مشارکتی (سهم کارگر و کارفرما) برای حفظ امنیت شغلی، مشروط بر آنکه ایفای تعهدات سهم دولت نه از محل مالیات، بلکه به صورت نقدی از حساب ملی انفال صورت پذیرد.
لایه دوم و سوم (بیمههای تکمیلی): استقرار نظام مبتنی بر حسابهای انفرادی و پساندازهای اختیاری برای ارتقای سطح رفاه.
لایه چهارم (تکافل اجتماعی خانوادهمحور):نظام رفاهی خانوادهمحور، الگویی راهبردی در سیاستگذاری عمومی است که خانواده را به عنوان هسته بنیادین چتر حمایتی جامعه تعریف میکند؛ رویکردی اصیل که پیرو ابلاغ سیاستهای کلی خانواده توسط مقام معظم رهبری در سال ۱۳۹۵، بر لزوم ابتنای تمامی قوانین، نظامات و سیاستهای اجرایی دولت بر محوریت، تحکیم و تقویت کارکردهای این نهاد بنیادین تأکید دارد. «تغییر نقش حاکمیت از «تصدّیگری» به «تسهیلگری» با محوریت نهاد خانواده، به منظور پوشش خلأهای مراقبتی و کاهش بار مالی مستقیم از دوش دولت، یکی از حیاتیترین لایههای نظام جامع تأمین اجتماعی را شکل میدهد.
با توجه به تکانههای جمعیتی در ایران و ضرورت عبور هوشمندانه و صیانت از پنجره دموگرافیک (جمعیتی)، مقتضی است وزارت متولی با همافزایی و مشارکت سایر ارگانهای ذیربط، سیاستهای کلان نظام رفاهی خانوادهمحور را تدوین نماید. در ساختار رفاهی فعلی، سلطه رویکرد فردمحور و اشتغالپایه، سبب شده است که کلیه مزایای بیمهای منحصراً به شخص شاغل معطوف گردد؛ این در حالی است که در زمان بروز بحرانها و خلأهای حمایتی دولت، این نهاد خانواده است که بار ساختاری و سنگینِ ناشی از جبرانِ ناکارآمدیهای نظام رفاهی را به ناچار بر دوش میکشد. از این رو، چرخش فرانظری به سمت مبانی نظام رفاهی خانوادهمحور، ضرورتی تعجیلناپذیر در بازطراحی سیاستگذاری اجتماعی کشور محسوب میشود.» بدون تعیین تکلیف ساختار کلان نهادی و تغییر پارادایم از اقتصادِ بودجهمحور به اقتصادی مبتنی بر بهرهگیری عادلانه از ثروتهای عمومی (انفال)، هرگونه اصلاحاتی در نظام تأمین اجتماعی، تنها جابهجایی اعداد در ترازنامههای ورشکسته خواهد بود.
